2016-02-13
Mariana Mortágua:"Défice estrutural: magia negra"
Mariana Mortágua explica muito bem (Público) o que é o
"défice estrutural" que a União Europeia sob a hegemonia alemã quer impor a países
como Portugal e que objectivos prossegue. O artigo é longo mas esclarecedor
para quem queira perceber como Portugal se encontra na situação de país sob
tutela. Tutela neoliberal que quer dizer, imposição de condições favoráveis a
maior desigualdade, a maior enriquecimento dos 1% da população à custa dos que menos podem, à regressão do Estado social.
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Mariana Mortágua:
Alguém sabe exactamente como se calcula
o indicador que determina as nossas vidas? Se tiver a paciência necessária para
ler este texto, gostaria de tentar provar a seguinte tese: o saldo estrutural é
uma abstracção teórica, de impossível verificação.
Muito se
tem falado sobre o défice estrutural nos últimos dias. Parece que dele depende a aprovação, ou não,
do Orçamento do Estado por Bruxelas. Grande parte do debate parece ter
contornos técnicos, com a direita a acusar o Governo de "maquilhar"
as contas do défice estrutural. Mas será que alguém sabe exactamente como se
calcula o indicador que determina as nossas vidas? Se tiver a paciência
necessária para ler este texto, gostaria de tentar provar a seguinte tese: o
saldo estrutural é uma abstracção teórica, de impossível verificação, que confere às instituições europeias um poder discricionário sobre os países da zona euro. É, por isso, como não podia deixar de
ser, uma medida puramente política.
Vamos por
partes.
Primeiro:
o que é o saldo estrutural?
É uma
outra forma de medir aquilo a que normalmente chamamos "o défice", ou
seja, o saldo orçamental nominal, que resulta da diferença entre as despesas
totais e as receitas totais de um Estado num determinado ano.
O saldo
estrutural retira do saldo nominal dois tipos de efeitos: o efeito do ciclo
económico e o efeito de medidas extraordinárias (que não podem ser repetidas, chamadas as "medidas one-off") [1]. De outra forma:
SALDO
ESTRUTURAL = SALDO NOMINAL – MEDIDAS
EXTRAORDINÁRIAS – EFEITO CICLO
Segundo:
como é que funciona?
Imaginem
o seguinte exemplo: Estamos num período de crise. O PIB está a cair face àquilo
que seria o seu "potencial", o Estado tem de fazer despesas com o
subsídio de desemprego e outras medidas associadas à recessão económica. Por
outro lado, as receitas com impostos estão a descer, porque há mais desemprego
e menos actividade económica. Para piorar, é necessário injectar dinheiro na
banca.
Neste
caso, a intuição do saldo estrutural diz que, embora o défice nominal esteja a
aumentar (mais despesas e menos receitas), esse aumento deve-se ao ciclo
económico e a medidas extraordinárias, factores que voltarão ao normal quando a
economia recuperar. Nesse caso, o aumento do défice nominal não tem reflexo no
défice estrutural.
Este é, na verdade, o primeiro problema
do liberalismo autoritário: não deixa lugar para as escolhas democráticas.
Agora
imaginem outro exemplo: a economia encontra-se a crescer a uma taxa constante,
mas há um governo que decide, politicamente, que é necessário investir mais na
Educação, ou na Cultura, ou na Saúde. Ou baixar um imposto. Nesse caso, estas
medidas são contabilizadas no défice estrutural.
Este é,
na verdade, o primeiro problema do liberalismo autoritário: não deixa lugar
para as escolhas democráticas.
As regras de Bruxelas ditam que, dependendo do país, o saldo deve estar no
intervalo entre -0,5% e -1% do PIB.
Este é o aspecto dos saldos estruturais um pouco por toda a zona euro ao
longo dos últimos anos
Conclusões óbvias: os saldos estruturais são tudo menos estáveis; manter um défice estrutural constante entre -0,5% e 1% é tarefa impossível para quase todos os países.
Conclusões óbvias: os saldos estruturais são tudo menos estáveis; manter um défice estrutural constante entre -0,5% e 1% é tarefa impossível para quase todos os países.
Terceiro: como é que se calcula?
Esta é a parte mais complicada. Nada do saldo estrutural é observável.
Todas as suas componentes são conceitos abstractos, estimados por modelos
económicos que existem apenas no papel. Voltemos à fórmula acima:
SALDO ESTRUTURAL = SALDO NOMINAL – MEDIDAS
EXTRAORDINÁRIAS – EFEITO CICLO
Vamos parcela a parcela.
– SALDO NOMINAL: esta é fácil. O saldo nominal é uma medida
contabilística e observável. É calculada pelo INE e resulta, genericamente, da
diferença entre todas as despesas e todas as receitas do Estado.
MEDIDAS EXTRAORDINÁRIAS o problema aqui está na classificação do que é
extraordinário e o que é estrutural. O melhor exemplo será o deste Orçamento:
·
O anterior Governo classificou a
sobretaxa do IRS como uma medida extraordinária. A sua reversão não devia por
isso contar como estrutural, mas também como extraordinária. É óbvio, mas
Bruxelas e exige que a redução da receita com a eliminação da sobretaxa seja
considerada como "estrutural", aumentando assim o défice estrutural.
·
O anterior Governo classificou os cortes
nos salários da função pública como "estruturais", ou seja, uma
medida permanente. A Comissão Europeia aceitou, mas o Tribunal Constitucional
sempre disse que os cortes só podiam ser extraordinários. O Governo actual
defende que a reversão de cortes temporários é uma medida extraordinária e que
o problema estava na classificação anterior. Mas Bruxelas não aceita.
·
O anterior Governo conseguiu reduzir o
défice de 2015 através da antecipação de um conjunto de receitas fiscais
futuras, ou de eventos que só podiam acontecer uma vez. Exemplo? A contribuição
que os bancos pagam para o fundo de resolução europeu no valor de 138 milhões
de euros. Esta contribuição deveria ter sido cobrada no primeiro trimestre de
2016 e entregue a Bruxelas, o que teria um efeito neutro nas contas públicas.
Em vez disso, o anterior Governo cobrou toda a receita em 2015, aumentando as
receitas do Estado. Agora, em 2016, esse valor será entregue a Bruxelas, o que
levará a um aumento da despesa. Não deveriam ser ambas medidas temporárias?
Claro que sim, mas Bruxelas não pensa bem assim.
·
É claro que a decisão sobre o que é ou
não extraordinário depende, em última instância, de quem tem mais força para
negociar.
– EFEITO CICLO: aqui a coisa complica-se. Este efeito calcula-se em
vários passos:
·
PIB
Potencial: é um indicador teórico que, depois de
estimado, nos deveria dar uma ideia do que seria o PIB que o país conseguiria
atingir, se todos os recursos fossem utilizados, ou seja, se a economia
funcionasse de acordo com a sua capacidade total [2]. Há várias formas de estimar esta
medida, a mais usada obtém-se a partir de uma função de produção,
uma coisa com este aspecto (ignorem se assim entenderem):
Y = (UL LEL ) α (UKKEK) 1– α = Lα K1– α TFP
Y = (UL LEL ) α (UKKEK) 1– α = Lα K1– α TFP
O que nos diz é que o Y, PIB potencial, está relacionado com o emprego L,
numa proporção de α, com o K, numa proporção de 1-α e da Produtividade Total
dos Factores (TFP). Vamos um a um:
·
i. Trabalho (L): primeiro
identifica-se a oferta de trabalho (ou seja, o numero de trabalhadores
disponíveis) e depois estima-se a NAWRU (non-accelerating wage rate of
unemployment). Supostamente a NAWRU é a taxa de desemprego
"natural" na economia (ou seja, o nível de desemprego expurgado do
efeito do ciclo). Como no caso do PIB Potencial, a NAWRU é um conceito que só
existe nos modelos, não sendo observável estatisticamente, e o seu cálculo está envolto na maior
controvérsia [3]. Mas vejamos alguns impactos
práticos: imaginem que, por causa da emigração, a mão-de-obra disponível diminui,
ou, por algum caso, a taxa de desemprego natural aumenta. Nesse caso o PIB
Potencial é menor. Se o PIB Potencial é menor, a sua diferença para o PIB real
é também menor. Logo, há menos "efeito de ciclo" para expurgar do
saldo nominal e, como consequência, o défice estrutural aumenta. E tudo isto
sem que nada tenha acontecido na economia ao nível orçamental. É o pesadelo que
se sobrepõe à realidade.
Agora reparem no que aconteceu em Portugal segundo os dados da AMECO. Em
2015 a taxa de desemprego em Portugal já estará no seu nível "natural".Estranho,
não é?
·
ii. Capital (K): em geral
mede-se usando todo o stock de capital, expurgado do seu
desgaste anual, ou depreciação. O problema não está só em estimar a depreciação
do capital, mas em decidir o que é capital: por exemplo, conta apenas capital
físico (edifícios e maquinaria) ou também humano (aptidões, conhecimento)?;
como ponderá-lo, ou seja, qual o efeito de cada tipo de capital no PIB
Potencial?; e como estimar as transferências de capital entre diferentes
sectores na economia?
·
iii. Produtividade dos Factores
(TFP): também não é coisa fácil, já que basicamente procura medir o impacto
de aumentos de produtividade no PIB, que pode vir de inovações técnicas,
mudanças organizacionais, mudanças sociais, etc. Como se mede então? Na
verdade, aplicando um filtro estatístico a uma série do resíduo de
Solow. O que é o resíduo de Solow? Bom, parte de um modelo macroeconómico
antigo em que Solow tentava explicar o crescimento da economia com base no
trabalho e capital. Como em qualquer regressão (técnica econométrica) do
género, há uma parte que o modelo não consegue explicar que se chama resíduo.Este
resíduo é então interpretado como o crescimento económico que não vem da
acumulação de factores de produção (L e K), ou seja, a produtividade. Escusado
será dizer que estimar este modelo exige assumir uma série de outras previsões
e modelos económicos que, eles próprios, precisam de estimativas.
Ainda se lembram onde íamos? Exacto, no cálculo do PIB Potencial, que será
a conjugação destas três difíceis variáveis: Trabalho, Capital e Produtividade.
É difícil reproduzir a metodologia que a Comissão Europeia utiliza, por isso,
na verdade, a Comissão Europeia é dona do PIB Potencial.
Depois disto é necessário calcular o Output Gap.
·
Output
Gap: é a diferença entre o PIB
verificado (ou previsto) e o PIB Potencial. Esta diferença dá-nos uma ideia da
fase do "ciclo" em que estamos. Se o PIB verificado estiver mais
longe do PIB Potencial, então a economia está em crise. Qual é o problema?
Imaginem que, por um dos problemas mencionados acima, as estimativas para o PIB
Potencial descem. Então, automaticamente, o Output Gap desce
também, e o défice estrutural aumenta.
São estas as previsões de longo prazo que constavam do Programa de Estabilidade e Crescimento (2015-2019):
Segundo este gráfico, a partir de 2020, sempre que a economia estiver a crescer a mais de 1% estará em "sobreaquecimento", e por isso o défice estrutural vai aumentar automaticamente por efeito do PIB Potencial. Mas vejamos de outra forma, mais uma vez usando os dados do PEC 2015-2019.
Do ponto de vista das taxas de crescimento, desde 2014 que a economia está
"sobreaquecida", já que o PIB cresce muito mais que o Potencial, o
que prejudica, como já foi dito, o saldo estrutural.
Finalmente
·
Um
"ponderador": que nos dá o efeito que o Output Gap, que o ciclo,tem no
saldo nominal. Chama-se "Cyclical Adjustment Parameter"calculado
a partir da semielasticidade (através de uma derivada parcial) do saldo nominal
em relação ao Output Gap – ou seja, teoricamente, como é que o
saldo varia em função de alterações no ciclo. Aqui está a metodologia concreta
utilizada.
Resta dizer que estas metodologias vão mudando ao longo do tempo, consoante
vários debates e interesses. Só o Eurostat (e eventualmente a AMECO) possui as
"rotinas" para correr estes modelos completos. E que todas elas
dependem de várias previsões que, em si, não são estáveis.
Quatro: depois de calculado, as regras são sempre aplicadas?
Depois deste esforço técnico é preciso saber se as regras do saldo
estrutural se aplicam de forma igual para todos os países, e a resposta é não.
Vejamos três casos diferentes.
França
A Comissão abriu um Procedimento por Défices Excessivos em 2009 e recomendou que França corrigisse o défice nominal até 2012. Entretanto essa meta foi adiada para 2013, para 2015 e depois para 2017.
A Comissão abriu um Procedimento por Défices Excessivos em 2009 e recomendou que França corrigisse o défice nominal até 2012. Entretanto essa meta foi adiada para 2013, para 2015 e depois para 2017.
Espanha
Espanha tem défices nominais superiores aos de Portugal. Deveria ter conseguido um défice de 6,5% em 2013, 5,8% em 2014, 4,2% em 2015, e 2,8 em 2015. Essa é a proposta do draft, mas a Comissão Europeia desconfia e diz que, em 2016, o défice ainda estará em 3,5%.
Espanha tem défices nominais superiores aos de Portugal. Deveria ter conseguido um défice de 6,5% em 2013, 5,8% em 2014, 4,2% em 2015, e 2,8 em 2015. Essa é a proposta do draft, mas a Comissão Europeia desconfia e diz que, em 2016, o défice ainda estará em 3,5%.
As previsões macroeconómicas são consideradas optimistas pela CE.
Quanto ao défice estrutural, ver um resumo no quadro acima.
Itália
Para 2016 a Itália está a propor um défice nominal de 2,2%, muito acima, segundo as palavras da Comissão Europeia, do objectivo de 1,8%.
Para 2016 a Itália está a propor um défice nominal de 2,2%, muito acima, segundo as palavras da Comissão Europeia, do objectivo de 1,8%.
Quanto ao défice estrutural, ver um resumo no quadro acima.
Áustria
A Áustria tinha previsto uma variação do défice estrutural de 0% em 2016. A Comissão Europeia requeria uma melhoria de 0,1pp. mas o esperado é que o défice aumente 0,4pp. Ainda assim, como nos casos anteriores, a Comissão Europeia aprovou o draft, declarando-o em risco de não conformidade.
A Áustria tinha previsto uma variação do défice estrutural de 0% em 2016. A Comissão Europeia requeria uma melhoria de 0,1pp. mas o esperado é que o défice aumente 0,4pp. Ainda assim, como nos casos anteriores, a Comissão Europeia aprovou o draft, declarando-o em risco de não conformidade.
Note-se que, em qualquer dos casos, os desvios nos ajustamentos estruturais
são superiores ou equivalentes aos que estavam em cima da mesa em Portugal, que
acabou por acordar com Bruxelas uma redução do défice em 0,3 pp. Por simples
curiosidade, vale a pena comparar as previsões das diferentes instituições
internacionais para a evolução do défice estrutural em Portugal:
Quando nem a Comissão Europeia, a OCDE e o FMI conseguem acordar na
metodologia para determinar o défice, por que razão deveria o país sujeitar-se
à arbitrariedade de Bruxelas?
Independentemente do ângulo, a resposta é sempre a mesma. Tanto na forma do
seu cálculo, como na avaliação técnica que depois é feita do seu cumprimento, o
défice estrutural é uma medida discricionária que serve um propósito claro:
controlar politicamente os orçamentos nacionais, mesmo que cumpram
genericamente as regras europeias, consoante a cor, direcção e poder do governo
em causa.
Deputada do Bloco de Esquerda
Etiquetas: défice estrutural, Mariana Mortágua., OE, orçamento de Estado
